新疆农村公路管理养护存在的主要问题及对策

文 /李春

一、农村公路养护存在的主要问题

1、新疆农村公路通达情况

全疆共辖 15个地、州、市，866个乡镇，9336个行政村，总人口1963万人。截至2005年底，列入公路统计里程的农村公路达44650km，其中：一级公路47km，二级公路398km，三级公路7818km，四级公路24307km，等外路12080km。全疆866个乡镇中，通公路的乡镇达860个，占乡镇总数的99.3%，其中：通沥青路面的乡镇813个，占乡镇总数的93.9%；通砂砾路面的乡镇40个，占乡镇总数的4.6%；不通公路的乡镇6个。全区9336个行政村中，通公路的达8457个，占行政村总数的90.58%；不通公路的行政村879个，占行政村总数的9.4%。

2、农村公路管理养护中存在的主要问题

技术等级及通行能力有待进一步提高。 自治区农村公路经过三年来的大规模建设，技术等级及通行能力有了很大的提高，但是大部分农村公路基本上是采取以工代赈、民工建勤的方式修建的三、四级公路，每公里的补助费用为 6～8万元，缺乏桥涵及防护设施，抗御自然灾害的能力薄弱，路面结构层厚度及设计荷载均很低，只能维持农用及小型车辆的通行。随着城乡间物流运输的发展和社会重型车辆的不断增加，低标准的农村公路已不能满足社会发展的需求，路面破损加剧，公路等级及通行能力急需提高，此矛盾显得尤为突出。

路网布局不合理，通达深度不够。农村公路网呈现树状结构，断头路较多，布局不合理。抗御自然灾害的能力较差，灾害发生时极易中断交通，一处阻断，一片瘫痪。目前，还有部分季节性通车的公路，无路面结构及防护设施，乡镇、行政村的公路实际通达率较低，需投入大量的养护资金进行维护通车。

养护资金缺乏，地方自筹能力差。全疆 87个县市中仅有8个县市实现财政自给，还有27个国家扶贫开发工作重点县和3个自治区扶贫开发工作重点县。地方政府无力投入农村公路养护资金，是制约新疆农村公路管理和养护的主要原因。各县、市只能在砂石料场的使用等方面，对农村公路养护给予给予支持。

管养体制不健全、责任主体不明确，是制约农村公路健康发展的根本原因。为维护农村公路的正常运行，目前从养路费中用于农村公路养护的费用约 2000万元，按照沥青路面1000元/公里、砂砾路500元/公里的补助标准用于农村公路养护。到目前为止，自治区尚没有建立明确的农村公路管养体制，更没有稳定的养护资金来源。农村公路只建不养、重建轻养、失养现象十分严重，极不利于农村公路健康持续的发展。

各地、州（市）公路专业技术人员普遍匮乏，业务不熟练，不能满足工作需要。各县、市交通主管部门作为农村公路管养的责任主体，缺编少员十分严重，甚至有的县、市交通主管部门无一名公路专业技术人员，直接影响了自治区农村公路的管理养护水平。

二、新疆对农村公路管养采取的措施

为了贯彻《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发 [2005]49号）的精神，落实交通部《关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知》（交公路发[2006]400号）文件，自治区人民政府制定了《关于实施农村公路管理养护体制改革方案的意见》（新政办发[2006]80号），为确保农村公路养护体制改革的顺利进行提供了保证。

新疆创建了 “新疆农村公路管理养护体制改革工作示范点”，通过示范点加强和规范自治区农村公路管理养护工作，逐渐扩大，推广至全疆。从2007年开始，力争用三年左右的时间，基本建立符合新疆农村实际和社会主义市场经济要求的农村公路管理养护体制和运行机制，保障农村公路的日常养护和正常使用，实现农村公路管理养护的正常化和规范化。

明确县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，以及省、地（州）、县、乡四级管理体系的职责，建立稳定的农村公路养护资金筹集渠道，健立健全规章制度，加强人员培训，加大宣传力度。具体做法如下：

1、多渠道筹集农村公路养护资金

日常维护资金来源：将原来由自治区交通主管部门征收的拖拉机、摩托车、机三轮养路费，交县级人民政府征收。所征收的费用实行收支两条线管理，原则上全部用于农村公路养护，如有节余，再用于建设。按照 “多予少取”的原则，尽可能按低的标准征收，不增加农民负担，具体办法和标准由自治区交通厅会同自治区发改委、财政厅制定。县级人民政府征收的拖拉机、摩托车、机三轮养路费不能满足日常养护需要的，应在县级财政预算支出中适当予以安排，原则按新增财政收入的5%安排。各地、州（市）财政预算支出中应安排部分资金重点用于平衡本地区财政困难县（市）日常养护资金，原则按新增财政收入的5%安排。对财政特别困难的县，所在地（州、市）财政对其日常养护资金无法平衡的，经审核，由自治区财政给予适当补助。

养护工程资金来源：养护工程费由自治区交通主管部门根据各地农村公路的日常养护工作实际，从汽车养路费中统筹安排，专项用于农村公路大、中修工程。

2、建立农村公路管养体制

建立科学的农村公路管养体制，是保证农村公路养护工作的基础。要建立 “统一领导，分级管理，以县为主，乡村配合”的农村公路管理体制，由县级交通主管部门负责农村公路养护和路政管理工作，同时结合农村公路养护的特点，充分发挥乡镇政府和村委会的积极性，明确各自的职责。

农村公路管理站：各乡镇安排一名乡镇副职领导兼职负责本乡镇范围内的农村公路日常养护工作，由若干名路管员组成乡镇公路管理站，经费由县农村公路养护专项资金列支。配备摩托车等专用交通工具。农村公路管理站以公示牌的形式对路管员姓名、养护范围、职责、义务、权力等进行社会公示。农村公路管理站隶属于乡（镇）管理，业务上接受县（市）交通主管部门的管理和指导。村委会负责村道的日常养护及小修工作，各建制村设兼职公路养护协管员 1名，由县农村公路养护专项资金给予一定的报酬。以公示牌的形式将协管员姓名、工作范围、职责、义务、权力向社会公示。

建立多种养护体制：推行社会化与专业化养护相结合，以社会化为主；分散与集中养护相结合，以分散为主；家庭承包与专业养护相结合，以家庭承包为主；日常与集中突击养护相结合，以日常养护为主的管养模式，各地根据自身的实际情况建立不同的养护体制，以发挥其最大的效力为目的。

3、研究制定各项行政、技术管理制度

新疆将组织有关专家组成编写委员会，制定符合新疆实际而又便于操作的农村公路管理养护制度、技术规范、养护定额、质量评定标准和验收办法等行政、技术管理制度，以便更好地指导自治区农村公路养护管理工作。

4、加强人员培训，提高农村公路养护队伍素质

为了做好农村公路管理养护体制改革工作，管理养护人员的业务培训尤为重要，拟对公路养护管理站站长、路管员、协管员进行培训。

5、确定农村公路管理养护示范点

为了贯彻落实交通部《关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知》（交公路发〔 2006〕400号）的文件精神，自治区确立在全疆13个地、州、市建立16个县市级示范点，切实为建立农村公路养护长效机制提供示范。

6、加强新闻宣传，扩大社会影响

农村公路的管养工作要求各地、州、市交通主管部门要利用广播、电视、网络、报刊等新闻媒体，采取多种形式和手段，积极做好宣传工作，及时总结成功经验，宣传、推广和树立好的典型，为推行农村公路养护体制改革顺利进行营造良好的社会环境。

 三、建议国家对疆公路投资实行“特殊政策”

与西北其它省区不同，新疆境内公路具有民用、国防、维护稳定“一路三用”的特殊地位。但是，新疆交通建设却面临需求增长与建设不足的现实矛盾，在以银行贷款作为主要资金来源的融资格局中，新疆公路界人士普遍感到还贷压力巨大。他们建议：国家应视新疆肩负的特殊使命，提高对新疆公路投资比例，实行不同于西北其它省区的 “特殊政策”。

　　新疆公路通车里程虽已突破９万公里，但相对于广阔地域和发展需求，仍然显得不足，目前尚有 2850个建制村未通公路。同时，公路通而不畅现象较为普遍，尤其是南疆公路建设欠账较多。在国际贸易一体化格局中，新疆作为沟通中亚、西亚和欧洲的要津和捷径，肩负着我国向西开放重要门户的重任。同时，近年来，随着美国对中西亚悄然渗透，新疆作为我国西北战略屏障的特殊地位显得更加重要。要完成这些历史使命，都需要快捷畅通的交通设施。新疆特殊的地理位置，决定了所有的民用公路都兼有国防公路的性质。我国西北边境地区一旦有战事或者需要部队应急调动，新疆的公路交通就会派上用场。因此，新疆必须有四通八达的公路网络为军事机动提供安全保障。　　

“新疆的农村公路可以出不来，但决不能进不去。”这是新疆政法与交通系统普遍流传的一句话，意即决不可因为没有路或者路况太差，而无法处置新疆农村稳定事件和应急救灾。然而，新疆东西最长达2000公里，南北最宽约1600公里，乌鲁木齐到全疆各地州市的平均距离在700公里以上。公路两点距离长、跨度大，造成新疆公路建设、养护的成本居高不下。

　　当前，新疆公路建设融资渠道主要依靠银行贷款、国家投资和地方自筹。 1955年至1995年40年间，新疆公路交通建设累计投资不过38亿元。1996年以后的10年间，新疆公路建设投资达到458亿元，其中中央投资154亿元，占34％，其它大部分公路建设资金都需要银行贷款和地方自筹。截止2006年年底，新疆交通建设各类贷款余额将达240亿元，2007年应归还贷款本息预计达32亿元（其中利息13亿元），每天需要支付贷款本息877万元；“十一五”末贷款余额将达340亿元。与之相反，“十一五”期间新疆通行费收入仅为105亿元。对此，新疆交通部门干部普遍感到还贷压力巨大。

　　新疆南部喀什、和田、克州三地州绝大部分县市至今尚未脱贫， 90％以上公路为三级以下及等外公路，交通流量小、经济效益差，公路建设运营难以实现市场化运作，筹资难度更大。加之南疆公路通车里程长、施工难度大、治理成本高，若按照一般农村公路的投资要求，根本无法解决无路村的通路问题。例如，和田地区于田县达里雅博依乡位于塔克拉玛干沙漠腹地，距离县城约200公里，如按沙漠地区四级公路标准建设，估算投资约需1.7亿元。新疆95.6％以上县依靠国家和自治区财政补贴，资金本来就捉襟见肘。与此同时，许多商业银行往往避而远之，不愿贷款建设农村公路，因此各地政府、部门普遍感到有心无力。

“十一五”期间，新疆公路建设总投资550亿元，但目前仍有50亿元建设资金没有着落，公路建设资金短缺已成事实。面对公路建设、养护、还贷资金三重压力，新疆维吾尔自治区交通厅提出国家“区别对待”的四项建议：１、在新疆干线公路建设上，中央的补助标准提高到70％；２、南疆三地州国省干线公路建设补助标准提高到100％；３、对国防公路和口岸公路建设全额投资；４、对南疆三地州农村公路建设，通乡油路按80万元／公里、通达工程按40万元／公里标准补助；启动通村油路建设，按30万元／公里标准补助。                

作者单位：新疆维吾尔自治区交通厅